Le Club des Blogueurs

Suite à cette réforme « d’envergure » voulue par le président de la République et finalement adoptée le 21 juillet 2008, quelques éclaircissements sont nécessaires. Le débat précédant l’examen parlementaire du texte a été substantiel mais il n’a que trop peu influencé le travail des parlementaires (de la majorité). Il s’agit donc en premier lieu de retranscrire l’essentiel des débats doctrinaux pour fixer des balises. Puis, en second lieu, de fournir une interprétation subjective du résultat.

Les docteurs en droit et en sciences politiques ont tous participé au débat d’idées et il y avait schématiquement deux courants de pensée : ceux qui soutenaient plutôt le régime parlementaire et ceux qui souhaitaient une présidentialisation du régime de la Vème République.
Mais tout d’abord, éclaircissons un petit peu ces notions. Il faut savoir que le régime présidentiel se distingue du régime parlementaire par sa conception stricte de la théorie de la séparation des pouvoirs. Le régime présidentiel induit un pouvoir présidentiel fort (absence de gouvernement donc de dualisme au sein de l’exécutif) mais les pouvoirs législatif et judiciaire sont également très puissants. La caractéristique principale de ce régime est l’absence de réciprocité des sanctions juridiques (le président ne peut pas dissoudre les assemblées parlementaires ; celles-ci ne peuvent renverser - forcément - le gouvernement. Historiquement, il a été introduit aux Etats-Unis en 1787 et ne s’est « amplement répandu qu’en Amérique latine où il a fréquemment dérivé en présidentialisme ». (Dictionnaire de droit constitutionnel, J.P Scarano, 2007)

Le régime parlementaire est un régime politique libéral - au sens originel du terme - issu de la pratique britannique et illustrant une conception souple de la séparation des pouvoirs. Le dualisme de l’exécutif y est de rigueur et - par conséquent - le gouvernement et le Parlement sont politiquement liés : le chef de l’Etat étant irresponsable politiquement, c’est la responsabilité du chef du gouvernement qui peut être mise en jeu devant le Parlement. En contrepartie, le Parlement peut être dissout par le chef de l’Etat (France, Irlande, Islande, Portugal, Russie ou Pologne) ou par le chef du gouvernement (Royaume-Uni, Suède) selon les attributions de chacun (par exemple, en Italie, c’est le président de la République qui a récemment décider de dissoudre le Parlement. Quid de l’Allemagne et de l’Espagne ?).

J’ai conscience que ça peut sembler compliquer mais c’est un travail préliminaire indispensable. Maintenant, il faut accrocher sa ceinture car on monte d’un niveau. Le régime présidentialiste, enfin, peut désigner deux types de situations : ça peut être un régime formellement présidentiel mais qui fonctionne de façon déséquilibrée au profit du président (cas de nombreux Etats d’Amérique latine ou d’Afrique), ou un régime semi-présidentiel. Dans ce dernier cas, le chef de l’Etat est élu au suffrage universel direct et le régime fonctionne avec les mécanismes traditionnels du parlementarisme. C’est le régime de la Vème République.

Pour comprendre comment nous en sommes arrivés à cette solution de compromis (bâtarde ?), une (très) brève chronologie des régimes successifs de la France s’impose. A partir du XVème siècle environ, le pouvoir royal se renforce et devient peu à peu absolutiste (la monarchie absolue débute avec Louis XIV et se termine - comme chacun sait - avec la décapitation de Louis XVI). La Ière République dure environ 12 ans (21 septembre 1792 jusqu’à l’Empire de Napoléon du 18 mai 1804). Deux monarchies constitutionnelles succèdent à l’Empire jusqu’en 1848. Puis la IIème République est proclamée en 1848 jusqu’au coup d’Etat du 2 décembre 1851 de Louis-Napoléon Bonaparte et l’instauration du Second Empire le 7 novembre 1852. Suite à la défaite de Sedan, la IIIème République est proclamée par Gambetta le 4 septembre 1870. Cependant il faudra attendre janvier 1879 pour que la République s’engage définitivement dans la voie du régime parlementaire républicain après les échecs successifs des monarchistes aux élections (« Constitution » Grévy). Donc, durant 80 années, les régimes autoritaires se sont succédés à une vitesse effrénée. La Ière République a été subrepticement remplacée par un Empire, La IIème également et la IIIème République aurait fort bien pu devenir une monarchie parlementaire (Adolphe Thiers et le Maréchal de Mac Mahon souhaitant un pouvoir exécutif fort et les monarchistes œuvrant sans cesse pendant neuf ans afin de transformer la IIIème République en monarchie constitutionnelle).

Face à tant d’acharnement de la part des détenteurs du pouvoir exécutif, on peut comprendre la crainte des Français. Les IIIème et IVème Républiques ont donc « castré » le pouvoir exécutif et cela devait induire des dérives : les régimes d’assemblées. Autrement dit, le partage des pouvoirs était déséquilibré en faveur cette fois-ci du pouvoir législatif.

Voici comment nous en sommes arrivés à la Vème République. Las des crises politiques à répétition, las des vicissitudes du système des partis et de son corollaire, l’instabilité ministérielle (cause d’inertie politique), les Français demandent au général de Gaulle de rédiger une nouvelle constitution qui sera adoptée par référendum en 1958.

Désormais, nous pouvons nous pencher sur « la réforme des institutions ».

Chronologiquement, Bastien François - entre autres - nous fournit depuis longtemps des textes doctrinaux très critiques à l’égard de la Vème République. Je vous recommande vivement de lire un petit ouvrage très synthétique grâce auquel vous comprendrez aisément les problèmes soulevés par la Vème République et la dérive présidentialiste du régime (Le Régime politique de la Vème République, B. François, collection Repères [une réédition du texte suite à la réforme constitutionnelle sera peut-être - je l’espère - disponible en septembre ou octobre 2008]). Si les budgets ont du mal à être équilibrés en fin de mois, voici un texte de 2005 coécrit avec A. Montebourg. En résumé, les auteurs regrettent que le but de la Vème République n’ait pas été atteint : rationalisation du parlementarisme (encadrement du pouvoir législatif) qui est devenue une atrophie du Parlement ; mise en avant du peuple qui devait être un co-constituant et un arbitre institutionnel sur un pied d’égalité avec le président de la République… Ils dénoncent l’impunité politique (et pénale) dont jouit le chef de l’Etat. Ainsi : « le débat politique n’existe plus dans notre pays. Il n’y a plus que les victoires des uns sur les autres par la force, précisément parce que le Parlement enchaîné n’est plus que la chambre d’enregistrement des volontés d’un pouvoir exécutif surpuissant et, en fait sinon en droit, irresponsable. » Les auteurs estiment que : « La 6e République est le remède que la France doit s’infliger contre sa dérive populiste ». Ils préconisent donc la création d’une « 6e République [qui] est une République résolument moderne à la façon dont Pierre Mendès France l’avait rêvée. Elle prend les citoyens pour des êtres intelligents et éduqués, ce qu’ils sont, et permet à leurs représentants de construire avec eux l’intérêt général. »

Ensuite, de nombreux textes doctrinaux ont été publiés récemment : nous n’en citerons que quelques uns qui méritent toute notre attention. Pour commencer, Jean Massot qui a publié un article dans Les Petites Affiches du 22 mai 2008 intitulé : Faut-il encore un Premier ministre ? Il démontrait que le dualisme a perduré en France depuis Louis XV jusqu’à aujourd’hui (sauf pendant 40 ans). Néanmoins, les adversaires du dualisme n’ont jamais désarmé depuis l’ambition de Louis XIV de supprimer la fonction. Selon lui, et il cite le grand constitutionnaliste Pierre Avril, il existe des raisons de « renvoyer aux oubliettes le régime présidentiel, increvable serpent de mer qui refait périodiquement surface depuis 50 ans, mais que la France n’est pas disposée à accueillir ». Puis J. Massot poursuivait en tentant de démontrer que le Premier ministre est un élément institutionnel indispensable au président de la République, au gouvernement et au Parlement. Il peut être un « Premier ministre serviteur » ou un « Premier ministre fusible ». Il représente une protection inestimable non seulement pour le président mais également pour le peuple en divisant le pouvoir exécutif (servant ainsi de rempart contre les abus du chef de l’Etat).

Malgré le nombre conséquent de personnalités qui soutiennent le régime présidentiel (S. Veil, Ph. Séguin, Jack Lang, E. Balladur ou encore N. Sarkozy), le président de la République a finalement renoncé à la réécriture de l’a. 20 de la Constitution qui aurait entraîné un affaiblissement notoire du Premier ministre. Par contre, il a obtenu le droit auquel il tenait tant et qui consiste à prononcer une « déclaration » devant le Congrès (article 18 nouveau). En somme, J. Massot, comme d’autres, soutenait le projet de modernisation des institutions tout en dénonçant les tentatives de présidentialisation du régime. Cette réforme a reçu le soutien de beaucoup de grands noms de la doctrine française qui, me semble-t-il, souhaitaient unanimement conserver un régime semi-présidentiel. On peut citer Didier Maus, Guy Carcassonne, Bertrand Mathieu, Anne Levade, Dominique Chagnollaud, Pascal Jan, Jean Gicquel, Pierre Avril. Ce dernier regrettait cependant que le Conseil supérieur de la magistrature ne fasse l’objet que d’une « réforme cosmétique ». Vous retrouverez de nombreuses vidéos des auditions de la plupart des derniers Professeurs de droit cités sur ce lien ainsi qu’un récapitulatif complet sur le site de l’Assemblée nationale. Même si l’on peut parler de « plébiscite doctrinal », ils émettent tout de même des réserves et formulent des incertitudes.

Ensuite, vous pourrez lire les développements de certains maîtres de conférence ou Professeur de droit ci-dessous et dont voici une synthèse. Raphaël Piastra accueillait positivement le projet de réforme constitutionnelle le 15 mai. Mais les débats parlementaires ont escamoté certains projets tels que la limitation du pouvoir de nomination aux fonctions ministérielles (il y a 38 ministres aujourd’hui). Cependant il insiste sur : la limitation à deux mandats présidentiels (G. Carcassonne est contre cette modification) ; les restrictions apportées aux pouvoirs présidentiels en matière de nomination aux hauts postes, de l’utilisation de l’article 16 ; le droit de prononcer un discours devant les chambres réunies. R. Piastra loue également la revalorisation du rôle du Parlement et les nouveaux droits « octroyés » (mieux vaut tard que jamais) aux citoyens. Mais il se montre sceptique dans sa conclusion : il était favorable à une dose de proportionnelle aux législatives (tout comme G. Carcassonne, M. Verpeaux et tant d’autres) et considère que 24 révisions en 50 ans cela fait sans doute trop.

Donc, même au sein des partisans de la réforme, les dissensions existent. Sur le Blog français de droit constitutionnel, nous pouvons lire une contribution de B. Mathieu (Professeur à Paris I) qui appelait le 19 juillet 2008 à dépasser les clivages politiques artificiels afin d’adopter à tout prix cette réforme. Il affirmait que la révision permettrait de desserrer les contraintes que la Constitution de 1958 fait peser sur le Parlement. Par exemple : plus de libertés au Parlement dans le choix de son ordre du jour (c’est discutable) ; la limitation du 49-3 (adoption sans vote d’un texte du gouvernement) ; plus de pouvoirs de contrôle ; renforcement des droits et des prérogatives de l’opposition. B. Mathieu soutenait que l’indépendance du CSM (Conseil supérieur de la magistrature) était la bienvenue. Surtout, et nous ne pouvons qu’être d’accord sur ces points là, « l’exception d’inconstitutionnalité » (exception à la française selon M. Fatin-Rouge Stefanini) et la valorisation de la parité sont des avancées significatives.

Justement, Marthe Fatin-Rouge Stefanini a publié son propre texte sur ce même blog et elle estimait que « les institutions sont effectivement modernisées mais [que] la révolution n’a pas eu lieu ». C’est un article très intéressant quoique un peu technique et qui recadre le débat sur le changement institutionnel supposé. En particulier, sa critique implicite sur les nouvelles prérogatives du Conseil constitutionnel est très pondérée (c’est un plus mais le Conseil constitutionnel n’est toujours pas une « Cour constitutionnelle » dont les pouvoirs égalent ceux de ses homologues étrangères). Selon elle : « la philosophie générale de la Vème République n’a pas changé ».

Le même jour, Joseph Pini, Professeur à l’Université Aix-Marseille III a publié un article intitulé « 21 juillet 2008 : un vote pour l’histoire ? ». Il se montre critique car la réforme serait « modeste ». Le processus laisse effectivement un sentiment de malaise car, au-delà de la phase gouvernementale et parlementaire de préparation de la réforme, les citoyens ont « été écartés du processus de réflexion comme de décision ». Sur le fond, la réforme le laisse sur sa faim. Ainsi plusieurs changements qualifiés d’essentiels par la majorité politique sont une cristallisation de la jurisprudence constitutionnelle. J. Pini juge au surplus que la réforme ne serait cohérente que « sur le terrain de la présidentialisation assumée ». La principale victime étant le Premier ministre alors que, selon ce Professeur, le régime est toujours fondamentalement parlementaire.

D’autres se réjouissaient de l’adoption comme par exemple Sophie Lamoureux le 28 juillet. Maître de conférence dans la même université, elle s’insurgeait contre l’instrumentalisation médiatique de « la courte majorité » au Congrès. In fine, on peut lire que la démocratie résulte de divers ingrédients : « élections librement [et équitablement ?] disputées (OK), pluralisme (OK, si on considère que deux partis suffisent pour parler de pluripartisme), système représentatif (OK, c’est vrai la démocratie directe c’est inutile, cher et dangereux : les gens sont mal éduqués et stupides), limitation et contestation du pouvoir (NOK, non, là je ne considère pas que le pouvoir exécutif est limité et contrôlé), alternance pacifique des gouvernements (encore une fois, pour faire simple, la gauche n’a juridiquement gouverné que pendant 15 ans sur les 50 ans d’histoire de la Vème République. Donc une alternance très relative). Sans être en total désaccord, je constate que les divergences d’opinions entre elle et moi sont nombreuses.

Ensuite, c’est Xavier Philippe, Professeur dans la même université qui se montre critique à l’égard des uns et des autres. Selon lui, la réforme est importante et « rapproche » la Constitution française des constitutions modernes (donc la Constitution de 1958 était archaïque ?). En bref, il reconnaît que la révision s’inscrit dans le prolongement d’une évolution (vers un régime présidentiel) plutôt que dans une rupture de régime.

Tous ces avis reflètent peu ou prou ce que les personnalités politiques et la presse généraliste ont dit ces dernières semaines. Mais différents sons de cloche ont également alerté le public contre les méfaits d’une « reforme en trompe l’œil ». Ce texte du groupe Communiste républicain et citoyen au Sénat est très court et s’intitule : le mensonge érigé en argument politique. En outre, le 21 juillet, son représentant a déclaré devant le Congrès être contre l’hyperprésidentialisme et pour le parlementarisme. Dans le texte, les sénateurs dénoncent le renforcement biaisé du Parlement qui permet en fait de renforcer l’emprise de « la majorité parlementaire », donc des députés godillots aux ordres du président. Comme le PS, ils regrettent que les réelles avancées démocratiques n’aient pas pu aboutir : proportionnelle aux législatives (une dose ! ce n’est quand même pas la mer à boire), limitation du cumul des mandats, droit de vote des étrangers, réforme du Sénat.

Force est de constater qu’ils ont raison tant la théorie du « fait majoritaire » fait planer un risque de confusion des pouvoirs. En fait, le « fait majoritaire » signifie que le président de la République, le chef du gouvernement et la majorité parlementaire sont du même bord politique (donc, quelque part, la démocratie est mise en arrière-plan [mais où me direz-vous]). Bastien François parle notamment de « gouvernement-législateur ». Son analyse est pertinente en droit : c’est le gouvernement qui fait la loi sous le règne de la Vème République. Gouvernement qui procède du président de la République. La majorité parlementaire est en raison du scrutin majoritaire (opposé du scrutin proportionnel) très docile et devient quasiment une « chambre d’enregistrement » (c’est en quelque sorte une confusion des pouvoirs de facto).

D’ailleurs, beaucoup de Professeurs des universités se sont indignés de la présidentialisation assumée qu’opérait la réforme. Le Professeur M. Verpeaux avait publié un article en mars 2008 dans Les Petites Affiches mais la plupart de ces développements sur les innovations démocratiques sont devenus obsolètes. Nous retiendrons un article publié dans le numéro spécial du 10 juillet 2008 plus tard. Le Professeur Dominique Rousseau s’inscrit également dans cette lignée. Il estime que l’objet de cette révision est de renforcer le pouvoir présidentiel. En effet, en renforçant les droits du parti du président, la révision « zappe » un peu plus le Premier ministre qui ne conserve que 15 jours par mois la maîtrise de l’ordre du jour. De plus, en séance publique les textes seront examinés selon la réécriture faite en commission (par la majorité parlementaire soumise au président). Surtout, le président pourra faire un discours de politique générale devant le Congrès en concurrence avec le Premier ministre. Nous glissons donc inexorablement vers un régime présidentiel. Au surplus, le Sénat n’est pas réformé et le Professeur s’interroge : peut-on dès lors évoquer une modernisation ou un renforcement du Parlement ?

Marie-Anne Cohendet est également inquiète. Professeure de droit constitutionnel à Paris I, elle dénonce la dérive présidentialiste de la Vème République et l’accroissement des pouvoirs du président alors qu’il est et demeure « irresponsable, c’est-à-dire incontrôlable ». Elle s’attaque tout particulièrement aux modifications qui concernent la défense nationale et qui seraient incohérentes en droit. En effet, le Parlement perd sa faculté d’un contrôle immédiat comme il pouvait le faire avant. Même sans qu’il y ait une « déclaration de guerre » en vertu de l’article 35 C°, le Parlement pouvait imposer au gouvernement d’assumer sa responsabilité politique et, le cas échéant, de stopper une intervention armée. Désormais, le gouvernement et le président ont six mois de répit. Elle préconisait enfin de revenir à l’idée originelle d’un président de la République « arbitre » et non pas chef institutionnel ubiquiste.

Professeur à Paris X, Frédéric Rolin avait publié un texte sur son blog le 2 juin 2008. Cet article très instructif se penchait sur la technique et l’instrumentalisation du renvoi à une loi organique lors des révisions constitutionnelles. Cette technique est abondamment utilisée dans la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 et pose problème. Ce Professeur de droit parle carrément de « déconstitutionnalisation du droit constitutionnel ». En effet, une loi organique et une loi votée selon une procédure législative. Elle sera votée par la majorité parlementaire (fait majoritaire oblige) et, en fait, par le gouvernement sur ordre du président. Il appelait donc les parlementaires à revenir - grâce à des amendements - sur ces nombreux renvois à des lois organiques mais il semble qu’il n’ait pas été écouté.

Mais qu’est-ce que le « fait majoritaire » dirons certains non juristes ? Pourquoi insiste-t-il tellement sur cette expression ? Le fait majoritaire est dû à différents éléments (scrutin majoritaire, élection du président au suffrage universel…) qui indépendamment ne sont pas problématiques mais qui conjointement conduisent à une surreprésentation d’un seul parti politique. Pour remédier au système des partis et aux régimes d’assemblées des IIIème et IVème Républiques, la Vème République a « rationalisé » le parlementarisme. Mais il n’a jamais été question de régime présidentiel. Il s’agissait d’un régime mi-présidentiel, mi-parlementaire (donc semi-présidentiel) destiné à mettre en place une majorité parlementaire stable à même de conduire durablement une politique. Par conséquent, président de la République, gouvernement et Parlement sont du même bord politique, ce qui réduit les crises institutionnelles. Mais du coup le pouvoir exécutif impose sa politique à un Parlement décidément très docile.

Le scrutin majoritaire est l’un des « ingrédients » conduisant au fait majoritaire. Or, il a été confirmé comme mode de scrutin au sein des deux assemblées (c’est un scrutin mixte en ce qui concerne le Sénat mais “disproportionné”). Pourtant, en Allemagne par exemple, la moitié des députés sont élus à la proportionnelle. Vous imaginez un instant l’effet d’une telle proposition sur les parlementaires de l’Assemblée nationale : 288 députés sur 577 => Tollé général, cris d’agonie provenant de divers groupes - surtout sur les bancs de droite. En outre, le Sénat pourrait également être mieux calqué sur la représentation proportionnelle des collectivités territoriales. En effet, aujourd’hui, 20 régions sur 22 sont à gauche, largement plus de la moitié des départements et des communes également. Pourtant, le Sénat est et restera à droite (selon toutes les probabilités électoralistes).

Dans le Dictionnaire de droit constitutionnel, on peut lire ceci : « Le scrutin majoritaire est le mode de scrutin qui assure la totalité de la représentation au candidat ou à la liste qui emporte la majorité des suffrages. (…) Dans l’ensemble, le scrutin majoritaire est simple et efficace, mais assez injuste ».

La représentation proportionnelle est un « mode de scrutin qui s’est beaucoup développé, sauf dans le monde anglo-saxon, depuis la fin du XIXème siècle en lien avec le progrès et la démocratisation. Alors que le scrutin majoritaire déforme la représentation au profit des partis dominants, la représentation proportionnelle a pour objectif de traduire fidèlement la diversité des choix des électeurs ».

Le Parti socialiste, notamment, avait posé comme préalable à toute adhésion des groupes socialistes une réforme du Sénat. N’ayant pas été satisfaits sur cette condition minimale (exit la proportionnelle au sein de l’Assemblée nationale, l’interdiction du cumul du mandat, droit de vote des étrangers) ils ont logiquement voté contre la révision.

Pour ma part, je pense que la révision constitutionnelle changera la donne mais d’une manière trop peu significative à mes yeux. Maintenant, pour étayer ma thèse, je compte analyser les développements doctrinaux contenus dans le numéro spécial du 10 juillet 2008 du périodique Les Petites Affiches et intitulé : « Les 50 ans de la Vè République ». Mais je vous propose de faire une petite pause et de synthétiser tout cela dans un second billet. Enfin, je vous livrerai quelques observations personnelles sur cette 24^ème révision constitutionnelle.

NB : Pour vous mettre en appétit, les auteurs cités seront : B. François, Bernard Dolez, Julie Benetti, Laetitia Guilloud, M. Verpeaux et Anne-Marie Le Pourhiet (cette dernière étant une véritable « tueuse », l’odyssée sera palpitante).