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Le numéro spécial des Petites Affiches décortique le régime de la Vème République et tire un bilan des 50 ans d’existence de notre Constitution. Comme l’écrivait Pierre Pactet : « les constitutions sont matière vivante : elles naissent, vivent, subissent les déformations de la vie politique, sont l’objet de révisions plus ou moins importantes, et peuvent disparaître ». La Constitution du 4 octobre 1958 n’échappe pas à la règle.

Lors de sa rédaction, la conjoncture est favorable à un glissement vers le présidentialisme et la pratique gaullienne renforcera cet infléchissement. La présidentialisation exponentielle est expliquée par divers facteurs : élection du président au suffrage universel direct en 1965 ; théorie du fait majoritaire dès 1962 ; ancrage de la notion de « pouvoirs propres » (du président de la République) ; réduction de la durée du mandat présidentiel de 7 à 5 ans. Le constat unanime des commentateurs dévoile donc une prééminence des pouvoirs présidentiels et le retrait du Parlement.

Le candidat N. Sarkozy avait proposé de remédier à la situation et il demanda au « Comité Balladur » (1) de rééquilibrer le régime de la Vème République. Verdict : la présidentialisation du régime sera corrigée grâce à un renforcement du Parlement.

Ce que je vais tenter de démontrer c’est que la révision constitutionnelle n’avait pour objet que d’acter la présidentialisation du régime en faisant mine de renforcer le Parlement.

Ce qui me permettra de faire le lien avec la première partie du billet : la révision étant trop peu significative pour renforcer réellement les pouvoirs du Parlement.

En effet, la présidentialisation est assumée à la lecture de la l.c du 23 juillet 2008. Cependant, les pouvoirs du Parlement sont timidement ou malhonnêtement augmentés (pour reprendre schématiquement l’argumentation de D. Rousseau). Or, la volonté présidentielle était de renforcer le Parlement. Une analyse simpliste consisterait à préconiser un passage au régime présidentiel : dans un régime présidentiel, le chef de l’Etat gouverne seul avec d’énormes pouvoirs ; en contrepartie, il ne peut les utiliser que sous le contrôle d’une institution parlementaire puissante. Ainsi, la voie empruntée par N. Sarkozy avec l’aide de son ancien mentor (E. Balladur) a été celle du renforcement du pouvoir présidentiel en donnant l’impression qu’on augmentait également les prérogatives du Parlement.

Mais cette analyse ne résiste pas à un examen rationnel des systèmes politiques voisins. TOUS les Etats de l’Union européenne fonctionnent selon le schéma classique du régime parlementaire - qui est très souvent rationalisé. Dans tous les Etats européens, le chef de l’Etat (qui est irresponsable) « délègue » le pouvoir exécutif à un chef du gouvernement responsable devant le Parlement. Ce dernier, doté en général des mêmes prérogatives que le Parlement français, est également puissant et autonome (autant qu’aux Etats-Unis). En France, le chef de l’Etat concentre tous les pouvoirs (aujourd’hui comme hier) alors même qu’il est irresponsable. Donc, vaut-il mieux imiter la seule grande démocratie qui fonctionne selon un régime présidentiel (les Etats-Unis) ou revenir à notre tradition parlementariste ?

 

 

Le numéro des Petites Affiches est très intéressant et vous pourrez le commander en leur écrivant sans avoir à payer les frais de transport. En voici le sommaire.

Seuls quelques articles retiendront ici notre attention car ce numéro spécial propose plus un bilan institutionnel qu’une analyse de la réforme proprement dite. Ainsi, Philippe Blachèr a écrit un article intitulé : Les pouvoirs discrétionnaires du chef de l’Etat, sources de présidentialisation du régime. Il constate que le chef de l’Etat français gouverne et que cela « suffit à isoler le régime constitutionnel français des principaux modèles mis en place dans les grandes démocraties ». En effet : « le statut du Premier ministre français se révèle beaucoup plus précaire que celui de ses homologues étrangers ». La lecture du général de Gaulle a imprimé « au régime de la Vème République une logique présidentialiste dont la philosophie est clairement exposée lors de la célèbre conférence de presse du 31 janvier 1964 ». Cependant, le Général s’était largement appuyé sur les consultations du peuple afin de mettre en jeu sa responsabilité politique mais, avec ses successeurs, les techniques de démocratie semi-directe sont tombées en désuétude (déclin du référendum et de la dissolution). Malgré une érosion des « pouvoirs propres » du président de la République, trois ressources constitutionnelles ont revitalisé la prééminence présidentielle : droit de révocation du Premier ministre, domaine réservé et une irresponsabilité « qui heurte les principes fondateurs et la cohérence du système politique. » Cet auteur dénonce encore une fois la prééminence du pouvoir présidentiel.

François Bastien dresse le même constat : « il n’y a pas d’autre pays démocratique au monde où le chef de l’Etat est un gouvernant effectif et, dans le même temps, politiquement irresponsable ». Au surplus, il remet en cause le postulat selon lequel l’instauration du quinquennat aurait profondément affecté le régime de la Vème République de sorte que le président de la République (PDR) serait devenu trop puissant. F. Bastien rappelle que jusqu’en 2000 le quinquennat représentait pour ses partisans un instrument visant à rééquilibrer, à démocratiser la Vème République. Paradoxalement, les commentateurs s’accordent à dire maintenant que le quinquennat place le PDR en position de chef du gouvernement et renforce la prééminence présidentielle. Alors, il faut être objectif : en effet, la réduction du mandat à 5 ans et, surtout, le couplage des élections législatives et présidentielle confirment le déséquilibre institutionnel et le primat du pouvoir exécutif sur le pouvoir législatif. Cependant, on se doit de citer l’auteur : « tout cela prête à sourire. Comme si la figure d’un président-gouvernant datait de… l’instauration du quinquennat. » (1^er mensonge de nos dirigeants).

Ensuite, Julie Benetti traite du fait majoritaire dans ce même numéro spécial. A rebours des développements doctrinaux traditionnels, elle s’efforce de dédramatiser l’impact du fait majoritaire sur notre régime. Elle souligne en premier lieu qu’il n’existe pas de définition figée de l’expression « fait majoritaire » car elle est rarement définie par les juristes (en voici une (2)). Le maître de conférence poursuit en s’attaquant à deux postulats : « le fait majoritaire aurait sapé les fondements du régime parlementaire en ruinant le principe de la responsabilité gouvernementale [et], combiné aux mécanismes du parlementarisme rationalisé, le fait majoritaire aurait enfermé le Parlement dans une impuissance incompatible avec l’essence parlementaire du régime. » Selon cette juriste talentueuse, le fait majoritaire aurait en réalité donné sa nature parlementaire au régime. Ainsi : « le fait majoritaire est réalisé par l’union du gouvernement et de la majorité dans l’exercice du pouvoir, par leur solidarité réciproque. (…) En somme, le fait majoritaire décrit cette relation symbiotique qui unit le gouvernement à sa majorité parlementaire, cette « soudure », selon l’expression de J. Gicquel, entre deux pouvoirs théoriquement séparés et dont la fusion va donner naissance au pouvoir majoritaire. »

Sans être en total désaccord, il faut néanmoins nuancer ces allégations. Je constate que le pouvoir majoritaire est présent dans toutes les démocraties mais qu’il découle de règles différentes. En effet, comment peut-on faire fonctionner un régime démocratique sans majorité ? Par contre, aucune démocratie ne réduit le Parlement au rôle de chambre d’enregistrement.

En second lieu, l’auteur énonce que : « le fait majoritaire postule la solidarité du gouvernement et de sa majorité ». Ainsi : « en écartant le spectre d’un régime d’assemblée, le fait majoritaire a réalisé la première condition du régime parlementaire. » En bref, le fait majoritaire aurait renforcé la majorité parlementaire et ipso facto le parlementarisme (quid des autres forces politiques censées représenter des opinions électorales différentes et prendre part au débat démocratique). En outre, le parlementarisme rationalisé et le pouvoir majoritaire fonctionnent à plein régime dans les pays voisins sans pour autant provoquer des effets similaires à ceux du « fait majoritaire à la française ». A mon avis, parlementarisme rationalisé et fait majoritaire conduiraient à une suprématie du pouvoir exécutif en France. Parlementarisme (rationalisé ou pas) et pouvoir majoritaire dans les autres Etats européens conduiraient à un peu plus d’équilibre entre les pouvoirs exécutif et législatif. Avec l’adoption du scrutin majoritaire en 1958, une bipolarisation des forces politiques était inéluctable et pourtant en contradiction avec la tradition multipartiste de l’électorat. Donc le scrutin majoritaire, qui sied principalement aux systèmes anglo-saxons dans lesquels le bipartisme est de rigueur, ne correspond pas forcément aux aspirations des Français. Pourquoi ne pas adopter un mode de scrutin mixte (et équitable) comme la quasi-totalité des démocraties occidentales ? (« Parce que ! »)

Enfin, J. Benetti estime que : « le fait majoritaire n’a pas ruiné le principe essentiel du régime parlementaire en vertu duquel le gouvernement doit avoir la confiance de la majorité de [l’assemblée]. » Sur ce point-ci, la pratique démontre au contraire que le chef du gouvernement ne recherche même plus à obtenir la confiance du Parlement et que ce dernier n’a jamais voté une motion de censure afin de renverser le gouvernement (Ah si, une fois : le 5 octobre 1962). Mais, à la décharge de mon maître de conférence, l’argumentation de J. Benetti repose également sur la reconnaissance d’un statut constitutionnel pour l’opposition. Or, ce statut est tellement précaire qu’on est en droit de remettre en question ses développements. La révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 ne rectifie presque pas ce « vide juridique ». L’article 4 de la Constitution est effectivement modifié et dispose désormais que : « la loi garantit les expressions pluralistes des opinions et la participation équitable des partis et groupements politiques à la vie démocratique de la Nation » (ce qui permettra de contourner un verrou constitutionnel). Il faudra attendre les éventuelles interventions ultérieures du législateur afin de constater une authentique volonté de démocratisation passant par la reconnaissance d’un statut de l’opposition.

Par ailleurs, Bernard Dolez, professeur à l’Université de Nantes, soutient la thèse opposée dans un article intitulé : les règles électorales, le cumul des mandats et la présidentialisation du régime. Selon lui : « le scrutin majoritaire a d’abord contribué à l’apparition du fait majoritaire (I) ; la dévalorisation du mandat parlementaire a ensuite conduit les [parlementaires (…)] à accumuler les mandats, ce phénomène entretenant la dévalorisation de l’institution parlementaire elle-même (II) ; enfin, le calendrier électoral a (définitivement ?) subordonné (…) le Parlement au président de la République (III). De manière remarquable, aucun de ces trois éléments clés du régime ne devrait être bouleversé, ce qui marque ainsi clairement les limites de la future révision constitutionnelle. »

Que retenir de tous ces développements très abstraits ? Le régime est-il rééquilibré ? Le Parlement est-il revalorisé ?

Toutes les propositions tendant au rééquilibrage des institutions ont disparu : interdiction du cumul des mandats, introduction d’une dose de proportionnelle, réforme du Sénat ; décompte du temps de parole du chef de l’Etat et autres droits de l’opposition… Dès lors, il semble peu probable que l’Etat français ressemblera sous peu aux autres « démocraties modernes ». Le Parlement (pour reprendre une formule de J. Benetti) en est réduit à exercer « un contrôle parlementaire efficace et moderne, tourné vers l’évaluation ». Dans d’autres démocraties, le Parlement a deux rôles primordiaux : légiférer et contrôler l’action gouvernementale qui est contrainte de respecter ses engagements car le gouvernement est issu d’un consensus parlementaire (« contrôler » et non pas « évaluer »).

Or, les modifications opérées cet été ne remettent pas en cause le déséquilibre institutionnel : il faut vraiment chercher à l’aide d’une loupe les nouveaux droits octroyés au Parlement (tels que le droit de veto aux nominations présidentielles ; le droit de faire des résolutions - sans effet juridique sur le gouvernement - ; l’examen des projets de loi selon la rédaction retenue par les commissions et non plus selon la rédaction gouvernementale). En y réfléchissant de plus près, toutes ces novations sont tributaires du comportement de la majorité parlementaire en place. Donc, lorsque les assemblées souhaiteront opposer leur veto à un choix présidentiel en matière de nomination, il faudra qu’au moins la moitié de la majorité présidentielle s’oppose au chef de l’Etat - auquel elle est de plus en plus liée : inversion du calendrier électoral oblige - et s’allie à la totalité des forces d’opposition pour parvenir à une majorité des 3/5è. Hypothèse plus qu’improbable lorsque l’on se remémore l’incident lors du vote de la « loi OGM » et le drame qu’a suscité l’abstention de seulement quelques députés de la majorité. De la même manière, le vote des textes lors du passage en commission sera tributaire du comportement de la majorité présidentielle.

 

 

Pour conclure, gageons que les avancées constitutionnelles seront efficientes : « exception d’inconstitutionnalité » (article 61-1) ; valorisation de la parité entre les hommes et les femmes (passage de l’article 4 à l’article 1^er de la Constitution doublé d’une extension « aux responsabilités professionnelles et sociales ») ; « droit d’initiative minoritaire » (Article 11) ou « droit d’initiative législative indirecte » (1/5è des parlementaires + une pétition de 4,4 millions de citoyens (je rigole) pourront proposer une loi référendaire - qui en pratique sera certainement « récupérée » et votée par le Parlement comme le démontre Marthe Fatin-Rouge Stefanini) ; le Défenseur des droits…

Avec près de 45 articles complétés, réécrits, créés, cette révision constitutionnelle peut effectivement être qualifiée de « grande réforme ». Maintenant, il faudrait rentrer dans un débat juridique extrêmement technique pour évaluer, mettre en balance les apports ou les inconvénients de cette révision. Ce débat se déroulera naturellement lorsque les résultats concrets des nouvelles techniques incorporées à la norme suprême apparaîtront.

Néanmoins, nous pouvons envisager quelques évolutions du régime. L’article 42 est par exemple entièrement réécrit (l’entrée en vigueur est prévue pour mars 2009) : projets ET propositions de loi seront examinés selon la mouture de la commission - composée majoritairement de parlementaires dévoués au président - (éviction du Premier ministre) sauf les « projets » de révision constitutionnelle, les projets de loi de finances et de loi de financement de la sécurité sociale (mouture gouvernementale). Surtout : « la discussion (…) ne peut intervenir (…) qu’à l’expiration d’un délai de 6 semaines après [le dépôt du texte devant la première assemblée] (…) [et] de 4 semaines [devant la seconde assemblée] ». Il me semble que cet ajout d’un délai de un mois et demi, puis de un mois supplémentaire est essentiellement destiné à faire retomber la pression médiatique et à calmer les émois de l’opinion publique.

Ensuite, l’article 24 dispose désormais que : « Le Parlement vote la loi. Il contrôle l’action du Gouvernement. Il évalue les politiques publiques. » A l’instar de la reconnaissance d’un rôle des partis d’opposition et de la constitutionnalisation de l’interdiction de la peine de mort en 2007 (3), la constitutionnalisation du pouvoir de contrôle du Parlement était souhaitable. Mais comme les autres parlements européens, il n’était jusqu’alors pas dépourvu de moyens face au gouvernement (théoriquement). Il refusait simplement de les utiliser ! Ainsi, et il en va de même pour la reconnaissance d’un statut de l’opposition, reste à savoir ce que ce rajout provoquera en terme de « contrôle de l’action » gouvernementale. Le plus problématique est « la dévalorisation » du rôle fondamental d’un Parlement : le vote de la loi. Dévalorisation car ce membre de phrase est rétrogradé de l’article 34 à l’article 24 (vous pouvez vérifier). Ainsi, la rétrogradation de cet acte majeur du titre V (Des rapports entre le Parlement et le Gouvernement) au titre IV (Le Parlement) laisse augurer un renforcement du principe du gouvernement-législateur. En effet, en ce qui concerne « les rapports entre le Parlement et le Gouvernement », si la règle selon laquelle c’est le Parlement qui vote la loi est supprimée, lequel des deux pourra constitutionnellement revendiquer la primauté législative ? (Je vous laisse deviner).

Enfin, si le but de N. Sarkozy semble avoir été atteint en matière de renforcement des prérogatives présidentielles (discours devant le Parlement ; un Premier ministre un peu plus éludé) qui rapprochent un peu plus notre régime d’un régime présidentiel, les parlementaires n’ont guère de prérogatives supplémentaires (à part les parlementaires de la majorité… présidentielle…).

Mais ce n’est pas le plus dérangeant. Le plus grave est bel et bien l’adoption de cette « réforme majeure » par la voie parlementaire. Rappelons tout de même que les révisions constitutionnelles par voie parlementaire sont censées être l’exception (article 89 de la Constitution). Dans l’esprit du constituant de 1958, le peuple est prioritairement habilité à réviser sa propre Constitution. Or, tout en qualifiant la révision constitutionnelle « d’exceptionnelle de par son ampleur », les dirigeants de droite ont tout de même préféré la voie parlementaire. Normalement, une révision qui change(rait) radicalement les institutions doit être approuvée par le peuple. Serait-ce parce que la révision est insignifiante ? (Dans ce cas, j’estime qu’il s’agit là du 2^ème mensonge concernant cette révision constitutionnelle). Si la réforme était si gargantuesque et vitale pour notre régime, l’organisation d’un référendum constituant était, me semble-t-il, la seule voie envisageable.

 

 

 

 

(1) Le nom exact est « comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la Vème République ».

(2) Dans le Dictionnaire de droit constitutionnel de T. Debard, à l’entrée « fait majoritaire » nous pouvons lire ceci : « Alors que la IIIème République et la IVème République avaient été marquées par une forte instabilité gouvernementale, l’année 1962 voit apparaître une situation politique nouvelle et durable, le fait majoritaire. En effet, grâce à l’emploi du mode de scrutin majoritaire à deux tours, et à cause des conditions politiques dans lesquelles se déroulent, après la dissolution de l’Assemblée nationale consécutive au renversement du gouvernement Pompidou, les élections législatives de l’automne 1962, une majorité clairement circonscrite se dégage des urnes, formant par différence une opposition tout aussi déterminée.

L’élection présidentielle au suffrage universel direct, acquise précisément à ce moment et mise en œuvre à partir de 1965, contribua à structurer durablement [par la confrontation droite-gauche] ce fait majoritaire que l’éloignement dans le temps des circonstances particulières à 1962 aurait pu émousser.

A partir de 1962, les gouvernements successifs disposent presque tous d’une majorité nette et solide à l’Assemblée, bien qu’elle soit parfois étroite, comme en 1967-68 et en 1986-88. Dans d’autres cas, une partie de la majorité se montre indocile (…). Mais plus aucun gouvernement n’est renversé.

Le fait majoritaire portait en lui l’alternance, qui se manifesta une première fois en 1981, puis sous des formes diverses par la suite.

(3) Depuis l’interdiction législative de la peine de mort en 1981, il n’y a pas eu de tentative sérieuse de réintroduction et pourtant sa constitutionnalisation semblait indispensable. Autrement dit, la constitutionnalisation de l’interdiction de la peine de mort n’était pas destinée à entraîner des effets sur la législation et les comportements qui en découlent. Pourquoi devrait-il en être autrement d’un statut constitutionnel de l’opposition ou d’un pouvoir de contrôle du Parlement ?