fév 26
Le pouvoir judiciaire en France
Giuseppe de Vergottini a écrit : « dans une démocratie libérale, ce qui caractérise aujourd’hui le pouvoir judiciaire, c’est son indépendance ».
Or, la conception française du « pouvoir judiciaire » s’est depuis deux siècles confrontée à deux principes antagonistes : assurer l’indépendance de la Justice conformément à la théorie de la séparation des pouvoirs ; interdire toute immixtion des juges dans les préoccupations politiques des pouvoirs exécutif et législatif.
Contrairement à la Constitution des Etats-Unis (EU), l’expression « pouvoir judiciaire » n’apparaît pas dans la Constitution de la Vème République. Cependant, le « pouvoir judiciaire » s’est vu reconnaître un statut constitutionnel dès 1791, mais son rôle a été pendant longtemps réduit à l’exécution des décisions politiques des pouvoirs exécutif et législatif. Par exemple, la loi des 16 et 24 août 1790 a retiré aux magistrats le droit de juger les actes commis par les agents du gouvernement (l’administration). Ensuite, pendant 25 ans, les magistrats ont été de plus en plus dépendants du pouvoir exécutif. D’une part, le Code napoléon (Code civil mais également les suivants) et, d’autre part, le jacobinisme révolutionnaire et l’autoritarisme de l’Empire ont assujetti le « pouvoir judiciaire » aux deux autres pouvoirs (de la Révolution française à 1815).[1]
En effet, selon la conception française de la loi et la conception révolutionnaire de la séparation des pouvoirs, les juges n’étaient que « la bouche de la loi ». Conception retenue - et élargie au domaine du contrôle strict de la fonction - par les régimes napoléoniens et de la Restauration (jusqu’en 1870). Pour la totalité des magistrats, la nomination et toute la carrière dépendaient étroitement du pouvoir exécutif. Le pouvoir judiciaire n’avait qu’une petite marge de manœuvre car on lui refusait le droit de prendre part aux orientations politiques. Malgré des améliorations sensibles sous les IIIème République (jurisprudentiellement) et IVème République (constitutionnellement et législativement), la justice française est restée subordonnée aux deux autres pouvoirs. Selon la définition de Thierry Débard, le pouvoir judiciaire est cantonné à la juridiction judiciaire. De son côté, la juridiction administrative n’a été reconnue que tardivement par le Conseil constitutionnel dans d’importantes décisions (Cconst, 22 juillet 1980, « validation d’actes administratifs » ; Cconst, 23/01/1987, « Conseil de la concurrence »). Donc, la juridiction judiciaire, la juridiction administrative et le Conseil constitutionnel forment ensemble « le pouvoir juridictionnel ».[2]
Pourtant, la Constitution du 4/10/1958 ne reconnaît pas un pouvoir juridictionnel, ni même un pouvoir judiciaire mais simplement une « autorité judiciaire ». En utilisant le terme « autorité », les constituants de 1958 ont refusé que la justice soit placée sur un pied d’égalité vis-à-vis des pouvoirs exécutif et législatif. Un adage - qui remonte à l’Ancien Régime - résume et explique cette prise de position : « Dieu nous préserve de l’équité des juges ». Montesquieu lui-même ne qualifiait pas la justice de pouvoir judiciaire. Il écrivait que c’était une simple « puissance exécutrice » dépourvue de la « faculté d’empêcher ».
Dans la revue Justices, deux auteurs (Loïc Cadiet et Serge Guinchard) supputent qu’en mettant fin à la dépendance du Ministère public et au dualisme juridictionnel on pourrait, peut-être, parvenir à une authentique séparation des pouvoirs.[3]
Je vais donc développer brièvement ces deux facettes. Les auteurs estiment que seule une diminution du présidentialisme originaire et une augmentation du pouvoir juridictionnel conduiront à ce résultat. En outre, ils précisent qu’il serait salutaire de constitutionnaliser le pouvoir médiatique et le pouvoir scientifique. Enfin, et pour conclure, nous aborderons l’indépendance des juges. D’aucuns prétendent que cette indépendance aurait été sensiblement améliorée par les révisions constitutionnelles de 1993 et de 2008. Révisions ayant modifié le fonctionnement du Conseil supérieur de la magistrature. C’est cependant une indépendance à relativiser et « qui reste perfectible ».[4]
C’est pourquoi, puisqu’on nous répète inlassablement qu’il faut absolument problématiser notre sujet, on pourrait se demander avant d’entrer dans le vif du sujet : « à quel prix la Justice pourra-t-elle accéder à son rang légitime de 3ème pouvoir » ?
I.
En premier lieu, nous savons que le dualisme juridictionnel a été créé en France par les révolutionnaires. Le terme « pouvoir judiciaire » apparaît symboliquement dans les constitutions de 1791, de l’an III (1795) et de 1848. Ce statut constitutionnel plaçait donc le pouvoir judiciaire au même rang que les deux autres pouvoirs. Par contre, Michel Troper écrit que les lois constitutionnelles de la IIIème République ne mentionnaient pas la fonction juridictionnelle.[5] Puis, en 1946, la IVème République « inventait » un nouveau statut constitutionnel à la justice dans le titre IX intitulé : « Du Conseil supérieur de la magistrature ». Enfin, en 1958, le titre VIII de la Constitution de la Vème République s’intitule « De l’autorité judiciaire ».
Pour être encore plus précis, l’ordre juridictionnel judiciaire[6] (l’autorité judiciaire) et l’ordre juridictionnel administratif forment, selon la doctrine, un « pouvoir juridictionnel » informel.
POUVOIR JURIDICTIONNEL
Conseil constitutionnel
↓ ↓
ORDRE JURIDICTIONNEL JUDICIAIRE / ORDRE JURIDICTIONNEL ADMINISTRATIF
Cour de cassation TC Conseil d’État
↕ ↕
Juridictions de l’ordre judiciaire Juridictions de l’ordre administratif
Les révolutionnaires ont justement créé l’ordre administratif afin de déposséder le pouvoir judiciaire du contentieux administratif. Donc, l’ordre administratif s’occupe de juger les conflits opposant l’État aux justiciables. Au surplus, la formule de Michel Debré résume bien le rôle attribué au juge administratif (depuis plus de 200 ans). Michel Debré qui voulait que nous : «rest[i]ons fidèle au principe qui veut que la magistrature administrative n’existe pas [et] que ce sont simplement des fonctionnaires administratifs qui occupent la fonction de juge ».[7]
D’où le problème de l’indépendance de la justice administrative. Le pouvoir constituant originaire de 1958 a refusé d’inscrire l’existence de l’ordre juridictionnel administratif dans la Constitution. Le pouvoir constituant dérivé de 2008 l’a imité. Cependant, le Conseil constitutionnel a reconnu l’existence et l’indépendance de la justice administrative dans deux décisions fondamentales qui font désormais partie du « bloc de constitutionnalité » (Cconst, 23/01/1987, « Conseil de la concurrence » ; Cconst, 22 juillet 1980, « validation d’actes administratifs »).
À la vue de ces quelques éléments on pourrait presque affirmer que : « du point de vue du droit constitutionnel positif français, le « pouvoir judiciaire » n’existe pas juridiquement. » Par contre, il y a une « autorité judiciaire ».
La suppression du dualisme juridictionnel permettrait peut-être l’émergence d’un pouvoir judiciaire comme il en existe dans d’autres démocraties (EU). Mais c’est quasiment impossible vu l’attachement de la France et de certains pays européens au dualisme juridictionnel stricto sensu (voire de tous les pays du monde si l’on retient une définition plus large ?). Par exemple, le titre V de la partie III de la Constitution portugaise s’intitule : « Tribunais » (Tribunaux). L’article 209 énumère les catégories de tribunaux et les juridictions administratives y sont mentionnées.
II.
En second lieu, la dépendance des magistrats du parquet (les « procureurs ») en France est très problématique. Au Portugal, cette dépendance est largement atténuée (confer article 219, 4) et 5) de la Constitution de la République portugaise ; ou article 220 pour la « Procuradoria-Geral da República » (sorte de « conseil supérieur des parquetiers » distinct du Conseil supérieur de la magistrature portugais)). Pourtant, un journal sérieux, le Diário de Notícias, publiait le 17/12/2008 les critiques d’un procureur portugais qui conteste une éventuelle restriction de l’indépendance du Ministério Público (Ministère public) vis-à-vis du gouvernement portugais.
En France, le Conseil supérieur de la magistrature gère les carrières de tous les magistrats. La Constitution prévoit une formation compétente pour les procureurs selon l’article 65. Malgré la réforme de 2008, les procureurs ont une épée de Damoclès au-dessus de leur tête car ils dépendent étroitement du gouvernement. Cette formation est composée du Procureur général près la Cour de cassation (nommé par le président de la République), de 5 procureurs élus (tous nommés par le gouvernement) et d’un juge. En plus, un conseiller d’État (nommé par le gouvernement), un avocat et 6 personnalités qualifiées. Deux personnalités sont nommées par le président de la République, deux par le président de l’Assemblée nationale et deux par le Sénat. Donc 1 + 5 + 1 + 2 = 9 personnes sur 15 sont nommées par le « président-gouvernement ». Le problème est que, à part les quatre personnalités - le juge - et l’avocat, tous les membres de cette formation sont nommés plus ou moins directement par le président de la République. Comme le Conseil supérieur de la magistrature ne peut donner que des « avis » concernant les nominations des procureurs, la dépendance de ces derniers est considérable. Juridiquement parlant, les avis ne lient pas le président de la République.
La révision constitutionnelle de 2008 aurait modifié l’organisation du Conseil supérieur de la magistrature de manière à perfectionner son fonctionnement (notamment en désactivant le corporatisme). Mais un illustre professeur, Monsieur Pierre Avril, a affirmé que ces changements ne constituaient qu’une « réforme cosmétique » (et j’ai presque envie d’ajouter, à la suite d’une petite crise de jaunisse, que la réforme s’adressait bien à tous les justiciables lésés : « Parce que vous le valez bien »).
III.
En troisième lieu, pour la formation du Conseil supérieur de la magistrature compétente à l’égard des juges, la protection constitutionnelle est beaucoup plus importante. Le Conseil supérieur de la magistrature est certes composé à peu près de la même manière, mais l’indépendance des juges est indéniable.
Concernant les juges, le Conseil supérieur de la magistrature fait des « propositions » de nomination. Ces propositions lient le président de la République qui doit les nommer. Ainsi, l’équilibre entre les juges indépendants et les autres membres au sein de cette formation est mieux préservé. La raison est fort simple. La formation compétente à l’égard des magistrats du siège (« les juges ») est composée : du Premier président de la Cour de cassation, de 5 juges élus par leurs pairs, d’un procureur et d’un conseiller d’État (nommés par le Gouvernement), d’un avocat et de 6 personnalités qualifiées (nomination tripartite toujours : 2 par le président de la République, 2 par le président de l’Assemblée nationale et 2 par le président du Sénat). Donc 2 + 2 = 4 personnes sur 15 nommées plus ou moins directement par le « président-gouvernement ». Les 6 magistrats du siège bénéficient de l’indépendance garantie par la Constitution et l’avocat d’une autre sorte d’indépendance bien réelle. Reste les 4 personnalités qualifiées nommées par les présidents des deux assemblées…[8]
Cependant, même si l’indépendance des juges est indéniable, Jean-Denis Bredin écrit dans un excellent article que l’indépendance est liée à la volonté du président de la République.[9] La Constitution de la Vème République a renforcé considérablement le pouvoir exécutif. En l’occurrence, le président de la République est selon l’article 64 : le « garant de l’autorité judiciaire ».
Cela peut paraître anecdotique de confier au 1er pouvoir le soin de veiller à l’indépendance du 3ème. Surtout à la lecture de l’article 66 : ‘‘ l’autorité judiciaire est la « gardienne de la liberté individuelle »’’. Alors qui garde quoi ?
Pour conclure, force est de constater que l’indépendance des juges est capitale dans une démocratie : ils sont les garants des droits et libertés fondamentaux. En France, la justice ne peut pas s’opposer, ou « empêcher », les deux autres pouvoirs faute de légitimité démocratique. À la rigueur, seul le Conseil constitutionnel peut bloquer des actes législatifs inconstitutionnels et sa composition ou encore sa saisine sont plus que problématiques.
Dès lors, l’indépendance de la justice française vis-à-vis des deux autres pouvoirs devrait être renforcée au cours du XXIème siècle. Cela sera profitable à tous et il suffirait d’envisager une révision constitutionnelle. Selon les critiques récurrentes d’une immense partie de la doctrine : instaurer une véritable « Cour constitutionnelle », garante de l’État de droit démocratique[10], aura un impact fort sur les institutions. Une mesure plus symbolique, mais consubstantielle à la précédente, serait l’inscription dans le marbre de la notion de pouvoir judiciaire ou, encore mieux, de pouvoir juridictionnel. Sur la base d’un consensualisme politique authentique, ces deux changements, en apparence anodins, ne devraient pas mécontenter beaucoup de monde. Ensuite [et enfin], une refondation législative concernant le fonctionnement de la Justice - au sens large - serait le corollaire logique d’une révision constitutionnelle d’une telle ampleur.
[1] HALPERIN Jean-Louis, “1789-1815 : un quart de siècle décisif pour les relations entre la Justice et le pouvoir en France”, in Justices, Justice et pouvoirs, 1996, n°3, p. 13, Dalloz
[2] DEBARD Thierry, les entrées “Autorité judiciaire”, p. 28; “pouvoir judiciaire”, p. 313, in “Dictionnaire de droit constitutionnel”, Ellipses, 2ème édition, 2007
[3] CADIET Loïc et GUINCHARD Serge, “La justice à l’épreuve des pouvoirs, les pouvoirs à l’épreuve de la justice”, in Justices, Justice et pouvoirs, 1996, n°3, p.1, Dalloz
[4] BREDIN, Jean-Denis, “Qu’est-ce que l’indépendance du juge”, in Justices, Justice et pouvoirs, 1996, n°3, p. 161, Dalloz
[5] TROPER Michel et HAMON Francis, “Droit constitutionnel”, L.G.D.J, 29ème édition, 2005, p. 852
[6] Une certaine ambiguïté est entretenue du point de vue des termes utilisés. Pour faire simple, le lecteur peut comprendre :
- « autorité judiciaire » = ordre juridictionnel judiciaire = juridictions de l’ordre judiciaire = justice judiciaire
- ordre juridictionnel administratif = juridictions de l’ordre administratif = justice administrative
- Ensuite, un problème surgit pour la notion de « pouvoir judiciaire ». En France, il ne s’agit que de la justice judiciaire. Néanmoins, le pouvoir judiciaire pourrait être synonyme de « pouvoir juridictionnel » (c’est-à-dire les justices constitutionnelle, judiciaire et administrative). J’ai bien conscience que c’est compliqué pour les néophytes mais un effort de clarification des notions sera réalisé tout au long du billet.
[7] Thierry S.RENOUX
[8] Il faut savoir que le président de l’Assemblée nationale était un homme politique de droite pendant 35 années sur les 50 ans d’existence de la Vème République. Pire, le Sénat a toujours été à droite pendant 50 ans. Je vous laisse peser le poids des membres indépendants de cette institution et celui des membres « choisis » afin d’apprécier l’indépendance du Conseil supérieur de la magistrature. Au sein de la formation compétente à l’égard des juges (magistrats du siège), nous avons donc : 4 membres nommés par le « président-gouvernement » + 4 nommés par les présidents des deux chambres = 8 contre 7 membres peu ou prou indépendants. Pour la formation compétente à l’égard des procureurs (magistrats du parquet) : 9 membres nommés par le pouvoir exécutif + 4 nommés par les présidents des deux chambres = 13 contre 2 membres indépendants…
[9] BREDIN, Jean-Denis, op.cit.
[10] Expression lusitanienne que j’ai souhaitée retranscrire en droit français car la composante démocratique est trop souvent absente en France. Les Portugais conjuguent l’État de droit à l’État démocratique. Ce qui nous donne : État de droit démocratique.